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La Responsabilità Internazionale dei Contingenti di Mantenimento della Pace: la sentenza della Corte Suprema olandese Stichting Mothers of Srebrenica

Il 19 luglio scorso, la Corte Suprema olandese ha emesso la sentenza relativa alla controversia fra l’Aia e la fondazione (stichting) Mothers of Srebrenica, che riunisce le madri delle vittime dell’eccidio avvenuto nel luglio del 1995 nella cittadina bosniaca di Srebrenica, nel corso del quale furono massacrati oltre 7.000 bosniaci musulmani. La Cassazione ha per molti versi ribaltato la precedente sentenza di appello, soprattutto per quanto concerne l’attribuzione di responsabilità del battaglione Dutchbat – inviato a proteggere le enclavi di Srebrenica e Potocari – riducendola dal 30% al 10%. In questo articolo si valuterà perciò l’attribuzione della responsabilità internazionale per atti illeciti dei contingenti di mantenimento della pace – i caschi blu o peacekeepers -, prendendo spunto da quest’ultima pronuncia.

Gli eventi del Massacro di Srebrenica

I fatti che hanno avuto luogo fra l’11 ed il 21 luglio del 1995 nella cittadina di Srebrenica costituiscono il più ampio massacro sul suolo europeo dalla fondazione delle Nazioni Unite. La situazione nella Repubblica Socialista Federale di Jugoslavia iniziò a incrinarsi a partire dal giugno 1991, quando le dichiarazioni di indipendenza di Slovenia e Croazia – due delle sei repubbliche che costituivano la federazione – scatenarono un conflitto etnico senza precedenti nella storia europea del secondo dopoguerra. Il Consiglio di Sicurezza delle Nazioni Unite, ormai libero dalle briglie della Guerra Fredda, approvò la Risoluzione n.743 nel febbraio 1992, creando la forza di mantenimento della pace UNPROFOR. Quest’ultima era incaricata di far rispettare gli accordi di cessate il fuoco firmati a Ginevra nel novembre del 1991 e a Sarajevo del gennaio 1992.

Le violenze si estesero rapidamente anche alla Bosnia-Erzegovina, ormai la terza repubblica costituente a proclamare il proprio distacco da Belgrado ai primi di marzo del 1992. La Bosnia-Erzegovina, a differenza delle altre due repubbliche secessioniste, presentava una situazione etnica del tutto peculiare. Infatti, seppure in tutto il territorio della ex Repubblica Socialista Federale di Jugoslavia fossero presenti sacche di minoranze etniche, queste ultime erano spesso inscritte in zone – relativamente – ben delineate. Diversa era la situazione bosniaca, che presenta tutt’oggi tre distinte etnie al suo interno, e senza una obiettiva soluzione di continuità territoriale fra esse. Con l’intento di formare una Grande Serbia, i serbi di Bosnia cercarono di conquistare il più ampio territorio possibile, proclamando a loro volta, il 27 marzo, la nascita della Republika Srpska. Questi ultimi procedettero contestualmente ad un processo di pulizia etnica, di modo che si potesse affermare sui territori da loro conquistati una maggioranza di popolazione serba senza l’interposizione di minoranze nazionali. Era il principio di nazionalità portato al suo estremo.

La parte orientale della Bosnia fu il teatro di sanguinosi scontri fra gli indipendentisti bosniaci, da un lato – che compresero ad un certo punto sia la minoranza croata che i bosgnacchi, di religione musulmana – ed i serbo-bosniaci dall’altro. Si formarono così delle enclavi nel territorio della Bosnia orientale, con l’intento di proteggere i musulmani dagli attacchi dei serbo-bosniaci. L’intento dei serbi era quello di ottenere, manu militari, un confine etnico che separasse i serbi dalle altre etnie della Bosnia. L’ONU corse ai ripari approvando, nel 1993, le risoluzioni 819 e 836 del Consiglio di Sicurezza, con le quali si provvedeva, tramite un’ulteriore estensione del mandato di UNPROFOR, alla protezione delle enclavi musulmane in territorio bosniaco, designandole quali zone sicure‘.

Gli sforzi dal Palazzo di Vetro non riuscirono comunque ad evitare il massacro. A protezione della zona sicura di Srebrenica si trovava il contingente messo a disposizione dal Regno dei Paesi Bassi, il cosiddetto Dutchbat. Essendo la città caduta in mano serba l’11 luglio, il battaglione decise di istituire una mini safe-area attorno a Potocari, senza avere successo nel proteggere i rifugiati, ed anzi finendo per offrire un’opportunità all’intervento serbo, che portò alla separazione degli uomini  in età compresa fra i 18 e i 60 anni. Un preludio al genocidio che sarebbe costato la vita ad almeno 7.000 bosgnacchi, uccisi in esecuzioni sommarie e gettati in fosse comuni, in flagrante violazione degli obblighi sanciti dalla Convenzione per la prevenzione e la repressione del crimine di genocidio del 1948.

Sulle operazioni di mantenimento della pace

Le operazioni di peacekeeping si inseriscono nel quadro delle lecite eccezioni alla regola generale del non-uso della forza, enunciata all’Art. 2(4) della Carta delle Nazioni Unite. Nonostante il peacekeeping non sia esplicitamente previsto dalla Carta, quest’ultima attribuisce al Consiglio di Sicurezza, all’Art. 24, la responsabilità primaria per il mantenimento della pace e della sicurezza internazionale. Deriva da tale competenza generale il fatto che il Consiglio possa istituire un’operazione di mantenimento della pace. In altre parole, è proprio il perseguimento del fine del mantenimento della pace e della sicurezza internazionale ad autorizzare, come risposta, l’uso di mezzi coercitivi da parte dell’ONU.

Le operazioni per il mantenimento della pace sono spesso adottate ai sensi del capitolo VII della Carta, rendendole così, ex Art. 25 della stessa, vincolanti per i membri dell’organizzazione, i quali “convengono di accettare e di eseguire le decisioni del Consiglio di Sicurezza in conformità alle disposizioni della presente Carta”. Si potrebbe dunque affermare che il peacekeeping si sia sviluppato come prassi successiva all’adozione di un trattato multilaterale. Tale possibilità ricade fra quelle enumerate all’Art. 31(3) della Convenzione di Vienna sul Diritto dei Trattati, che dispone di tenere in conto, ai fini dell’interpretazione di un testo pattizio, di “(a) ogni accordo ulteriore intervenuto fra le parti in materia di interpretazione del trattato o della applicazione delle sue disposizioni; (b) qualsiasi prassi successivamente seguita nell’applicazione del trattato attraverso la quale si sia formato un accordo delle parti in materia di interpretazione del medesimo”. Sembra dunque lecito poter interpretare l’Art. 24 della Carta alla luce di una pratica sviluppatasi successivamente all’entrata in vigore del trattato.

Va inoltre aggiunta una doverosa distinzione fra le operazioni di mantenimento della pace, da un lato, che si svolgono sotto l’egida del Segretario Generale e, dall’altro, l’autorizzazione all’uso della forza in legittima difesa accordata dal Consiglio di Sicurezza ai singoli stati membri dell’ONU o a coalizioni di essi (come fu il caso della Prima Guerra del Golfo, con la risoluzione 678 del 1990), anche se nemmeno questa seconda misura trova esplicito riscontro nelle disposizioni della Carta.

Si possono qui distinguere tre generazioni di operazioni di peacekeeping, aventi compiti di natura incrementale. La prima, il cui modello originario è rappresentato da UNEF I (il contingente inviato a seguito della Crisi di Suez dell’ottobre-novembre 1956), consiste in operazioni finalizzate al mero rispetto degli accordi di cessate il fuoco. Per questo motivo, le operazioni di peacekeeping tradizionali presentano quattro importanti caratteristiche: 1) necessità del consenso dello Stato; 2) neutralità fra le parti; 3) uso della forza circoscritto alla legittima difesa; 4) reperimento di contingenti militari tramite accordi fra le Nazioni Unite e i singoli stati membri. La seconda generazione espande le mansioni dei peacekeepers alla sfera civile, includendovi, inter alia, il rimpatrio e la protezione dei rifugiati, l’assistenza umanitaria, il controllo sul rispetto dei diritti umani. Infine, le operazioni di terza generazione prevedono un vero e proprio mandato di peace-enforcement, ovvero il raggiungimento della pace attraverso l’uso della forza. L’operazione UNPROFOR è ascrivibile, secondo la migliore dottrina, a questa terza generazione di peacekeeping.

È evidente già da questa breve trattazione che i contingenti di mantenimento della pace sono lungi dall’essere ascrivibili ad una precisa categoria di organi per quanto concerne l’attribuzione delle loro condotte. Se, da un lato, l’ONU sostiene che essi siano suoi organi sussidiari, le cui azioni implicano quindi la responsabilità dell’organizzazione, dall’altro non può negarsi la duplice natura di tali contingenti, che rimangono pur sempre organi dello Stato di invio. Quest’ultimo punto è testimoniato dal fatto che lo stato di invio del contingente mantiene delle importanti prerogative rispetto ai propri peacekeepers: un controllo su questioni disciplinari, la giurisdizione in materia penale e, infine, la facoltà di ritirare unilateralmente le truppe. Quest’analisi ha spinto la maggior parte della dottrina a ritenere che si sia in presenza di un regime di corresponsabilità per le azioni dei peacekeepers, imputabili, a seconda del fatto concreto, allo stato d’invio, all’Organizzazione delle Nazioni Unite, o a entrambi.

Da questo regime ibrido di responsabilità deriva che le cause contro i presunti illeciti delle forze di mantenimento della pace – intesi qui non come illeciti derivanti dalla responsabilità penale dei singoli membri del contingente – vengono spesso intentate all’interno delle corti degli stati che mettono a disposizione dell’ONU i propri militari. Complice l’immunità dalla giurisdizione di cui le organizzazioni internazionali godono a livello interno, i ricorrenti tentano così di provare la responsabilità dello stato d’invio delle truppe per le condotte illecite, essendo questo in molti casi l’unico modo di ottenere una riparazione. A ciò, si aggiunga che le organizzazioni internazionali, per loro stessa natura, non possono essere adite in Corti sovranazionali, in quanto queste ultime non ne prevedano la legittimazione attiva in materia contenziosa, o perché queste non sono parti (o non possono esserlo) del trattato istitutivo. Per ogni operazione dovrebbe essere istituita, secondo l’accordo-modello di Status of Forces Agreement dell’ONU per le operazioni di peacekeeping, una standing claims commission per la risoluzione delle controversie che, tuttavia, ad oggi, non ha mai visto la luce. È in tale contesto che viene in rilievo la questione dell’attribuzione delle condotte dei peacekeepers.

La sentenza della Corte Suprema olandese – una critica ai criteri di attribuzione delle condotte dei peacekeepers

La Corte Suprema è entrata nel merito dei criteri per l’attribuzione delle condotte illecite di Dutchbat, il contingente di soldati olandese facente parte di UNPROFOR. Paradossalmente, pur trattandosi di un organo sussidiario dell’ONU, la Corte Suprema si è astenuta dall’utilizzare i criteri di attribuzione delle condotte elaborati negli Articoli sulla Responsabilità delle Organizzazioni Internazionali (DARIO), preferendovi gli Articoli sulla Responsabilità degli Stati (ARSIWA). Per la Corte, è pacifico che, essendo i peacekeepers organi sussidiari dell’ONU, le loro azioni siano di norma attribuibili all’organizzazione, ex Art. 6 DARIO. Tuttavia – continua la sentenza – non si tratta in questo caso di statuire su una eventuale “dual attribution” delle condotte; semmai, di vedere in quali casi tali condotte siano attribuibili allo Stato olandese. A tal fine, il ragionamento della Corte si basa essenzialmente sull’Art. 8 ARSIWA, che recita: “[i]l comportamento di una persona o di un gruppo di persone sarà considerato un atto di uno Stato ai sensi del diritto internazionale se la persona o il gruppo di persone di fatto agiscono su istruzione, o sotto la direzione o il controllo di quello Stato nel porre in essere quel comportamento”. Secondo il commento della Commissione di Diritto Internazionale, lo standard di controllo richiesto dall’Art. 8 è quello individuato dalla Corte Internazionale di Giustizia nel caso ‘Attività Militari e Paramilitari in Nicaragua’, secondo la quale: “while the United States was held responsible for its own support for the contras, only in certain individual instances were the acts of the contras themselves held attributable to it, based upon actual participation of and directions given by that State. The Court confirmed that a general situation of dependence and support would be insufficient to justify attribution of the conduct to the State”.

In altri termini, l’attribuzione delle condotte allo Stato – a differenza del più flessibile criterio di overall control elaborato dal Tribunale Penale Internazionale per l’ex Jugoslavia nel caso Tadić – è possibile solo quando queste sono effettivamente state perpetrate sotto il controllo diretto di quest’ultimo, essendo il contingente di peacekeepers un organo dell’Organizzazione delle Nazioni Unite, la cui responsabilità  va, ‘per difetto‘, ad essa attribuita.

Per riassumere, ancora, l’intricato ragionamento su cui si fonda la sentenza della Corte. Se si ammette che i peacekeepers siano organi sussidiari delle Nazioni Unite, così come sancito dalla stessa organizzazione, ogni loro atto, anche ultra vires – cioè in eccesso delle istruzioni – è in principio attribuibile, secondo i DARIO (Art. 8), alle Nazioni Unite. Al contrario, le nazioni che forniscono i contingenti militari sarebbero responsabili per le condotte solo nel caso in cui esercitino un controllo effettivo, ex Art. 8 ARSIWA. Si arriva così ad una finzione giuridica, secondo la quale i contingenti di mantenimento della pace, una volta messi a disposizione dell’ONU, cessano di essere contingenti militari dello Stato d’invio. In altri termini, si dà per scontato che, indossati i caschi blu, i soldati siano interamente sotto il controllo – e dunque, sotto la responsabilità – delle Nazioni Unite. Solo un controllo effettivo da parte dello Stato d’invio – da dimostrare – potrà dunque attribuirne le condotte ad esso.

Tuttavia, questo ragionamento della Corte olandese omette del tutto che le coordinate generali per l’attribuzione delle condotte dei peacekeepers sono esplicitamente sancite all’Art. 7 DARIO, che tratta i casi di Conduct of organs of a State or organs or agents of an international organization placed at the disposal of another international organization. Secondo l’articolo: “The conduct of an organ of a State or an organ or agent of an international organization that is placed at the disposal of another international organization shall be considered under international law an act of the latter organization if the organization exercises effective control over that conduct”. Devono quindi essere soddisfatti due requisiti, fra essi cumulativi, per l’attribuzione delle condotte di tali organi all’organizzazione internazionale alla quale sono affidati. In primo luogo, che tale organo sia stato messo a disposizione dell’organizzazione; in secundis, che l’organizzazione stessa eserciti un controllo effettivo sulle condotte dell’organo. Si giunge così ad un rovesciamento della responsabilità per difetto rispetto al ragionamento perpetrato dalla Corte Suprema: è infatti solo in caso in cui l’Organizzazione eserciti un controllo effettivo che le condotte degli organi ad essa trasferiti le sono attribuibili. In caso contrario, gli atti di organi statali messi a disposizione di un’organizzazione internazionale restano attribuibili allo Stato di appartenenza. Questi ultimi, dunque, non cessano, come vorrebbe la visione della Corte dell’Aia, di essere al contempo organi statali quando vengono messi a disposizione dell’ONU per le operazioni di mantenimento della pace. Va tuttavia tenuto a mente che il criterio di controllo effettivo menzionato all’Art. 7 DARIO non può considerarsi della medesima natura di quello applicabile all’Art. 8 ARSIWA, poiché la condizione di attribuzione delle condotte così come sancita nel Caso Nicaragua implicherebbe che la maggior parte degli atti dei peacekeepers siano ascrivibili allo stato di invio. A tal proposito, Palchetti spiega (2015, ‘International Responsibility for Conduct of UN Peacekeeping Forces: the question of attribution’) che ciò “would significantly complicate attribution of an act to the organization, as in many cases it would be extremely difficult to prove the existence of such an ‘effective control’. This could lead to the unreasonable result that in many cases the sending state could risk bearing responsibility for acts of its national contingent in the performance of functions of the organization. This would be so because attribution of the conduct to the state would not depend on proof that that state exercised effective control over the conduct at issue. Once it is determined that the conduct of a national contingent cannot be attributed to the organization for lack of effective control, attribution to the sending state would be justified by the status of the contingent as organ of that state”.

Nel caso di specie, la responsabilità dello stato  olandese emerge solo in quanto quest’ultimo, secondo la Corte, ha esercitato un controllo effettivo sulle condotte dei peacekeepers nel lasso di tempo successivo alle ore 23:00 dell’11 luglio 1995, dopo che la città di Srebrenica fu conquistata dai serbi e fu deciso di evacuare i bosgnacchi verso la mini safe area creata a tale scopo. Viene, in altri termini, semplicemente soddisfatto il requisito di attribuzione dell’Art. 8 ARSIWA. È per questo motivo che le condotte illecite sono ascrivibili (anche) all’Olanda, ma tale approccio al sistema di responsabilità per atti illeciti rischia di creare un limbo lungo il quale, per via dell’immunità dalla giurisdizione accordata alle Nazioni Unite nelle corti nazionali, può risultare del tutto impossibile intentare qualunque azione risarcitoria per atti illeciti compiuti durante le operazioni di peacekeeping. I casi Saramati e Behrami alla Corte Europea dei Diritti dell’Uomo ben testimoniano le insidie di questo costrutto giuridico.

Infine, questa sentenza della Corte suprema olandese – di cui quest’articolo non si propone di essere un riassunto esaustivo – ha diminuito la percentuale di responsabilità per gli atti illeciti dello stato olandese dal 30% al 10%, in ottemperanza ai criteri di attribuzione sopra analizzati. La Corte d’Appello, nella sentenza cassata, afferiva che Dutchbat avrebbe agito in modo illecito non offrendo ai rifugiati bosgnacchi la possibilità di rimanere all’interno del compound, all’interno del quale, al paragrafo 68 “the chance that the men would have escaped the inhumane treatment and execution by the Bosnian Serbs if they had remained in the compound was 30%”. La Corte Suprema, invece, pur riaffermando che Dutchbat ha agito in modo illecito con le proprie condotte, ha ridotto la percentuale di responsabilità per l’atto illecito dal 30% al 10%. Sancisce, infatti, il paragrafo 4.7.9 della sentenza della Corte Suprema che “It must be ruled that the chance that the male refugees, had they been offered the choice of remaining in the compound, could have escaped the Bosnian Serbs, was indeed small, but not negligible. In view of all of the circumstances, the Supreme Court estimates that chance at 10%”.Questa decisione viene però solo labilmente articolata e non sembra essere sorretta da un’attenta indagine dei fatti. La differenza fra i due gradi di giudizio si esplica, in ultima analisi, meramente in una  diversa interpretazione degli eventi, in un ipotetico what if.