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Giustizia penale internazionale: quali prospettive?

La giustizia penale internazionale è un ambito relativamente nuovo nei dibattiti di diritto internazionale pubblico. Se oggi essa non può non fare riferimento alla Corte Penale Internazionale (CPI) – la prima corte permanente competente a statuire su alcune categorie di crimini internazionali – il suo sviluppo si staglia già dalla seconda metà del XX secolo, incontrando alterne fortune.

La giustizia penale internazionale gioca un ruolo peculiare nel sistema del diritto fra gli stati. Se da un lato, infatti, essa crea norme di cui sono destinatari, oltre agli stati, anche gli individui, dall’altro, essa rimane strettamente legata alla cooperazione delle autorità nazionali per un proficuo funzionamento, sia per quanto riguarda lo svolgimento delle indagini, sia per quanto concerne la consegna dei responsabili alla giustizia. La prassi antecedente alla fine della Guerra Fredda – con la ragguardevole eccezione dei tribunali penali internazionali di Norimberga e Tokyo – vedeva proprio nei giudici nazionali la responsabilità primaria di punire gli individui autori di tali crimini, secondo il principio, oltretutto ancor oggi vigente e codificato in alcune convenzioni internazionali sui diritti dell’uomo, aut dedere aut judicare.

Fu solo dopo la caduta del muro di Berlino, nella notte del 9 novembre 1989, che dileguatesi le nubi del confronto fra superpotenze, si poterono stabilire dei veri e propri tribunali penali internazionali ad hoc. Questi ultimi furono qualitativamente diversi rispetto ai loro antenati di Tokyo e Norimberga, istituiti ex post facto, nonché in deroga al principio nulla poena sine lege. Infatti, molti dei crimina jus gentium non erano riconosciuti come tali antecedentemente alla creazione di ciò che fu da molti definita “la giustizia dei vinti”. I conflitti in Jugoslavia e Ruanda, complice la fine dell’impasse legato alla Guerra Fredda nel Consiglio di Sicurezza, spinsero l’organo esecutivo delle Nazioni Unite a istituire, con le Risoluzioni nn. 827 del 1993 e 955 del 1994, e in ottemperanza alle disposizioni del Capitolo VII della Carta, i primi due tribunali penali ad hoc competenti a statuire sui crimini commessi durante i rispettivi conflitti civili.

Tuttavia, è solo nel 1998 che si arriverà, con l’adozione dello statuto di Roma, alla creazione di una Corte Penale Internazionale permanente, senza limiti rationae loci. Dalla natura pattizia della CPI deriva che la Corte potrà esercitare la propria giurisdizione a condizione che a) siano parti dello statuto lo stato territoriale in cui il crimine è stato commesso, o b) sia parte lo stato di cittadinanza del reo, con la notabile eccezione dei casi riferiti direttamente dal Consiglio di Sicurezza, per i quali non sussistono tali limiti.

A 17 anni dalla sua entrata in funzione, nel 2002, quando fu soddisfatta la condizione sospensiva della sessantesima ratifica, la CPI ha conosciuto risultati differenti. Il 2019 ha visto molteplici fallimenti. In gennaio, l’assoluzione di Laurent Gbagbo, ex capo di stato ivoriano, accusato di crimini contro l’umanità, ha evidenziato le lacune del dossier d’accusa redatto dal procuratore. Non ultimo, il recente rifiuto da parte della giunta militare sudanese di rinviare alla Corte penale dell’Aia l’ex presidente Omar al-Bashir, accusato di genocidio, crimini contro l’umanità e crimini di guerra.

La recentissima decisione della Chambre Préliminaire, che ha sancito il rifiuto di aprire un’inchiesta sui presunti crimini contro l’umanità e i crimini di guerra commessi nell’ambito del conflitto armato in Afghanistan, sembra però periodizzante. Nonostante che i giudici riconoscessero che “all the relevant requirements are met as regards both jurisdiction and admissibility”, “the current circumstances of the situation in Afghanistan are such as to make the prospects for a successful investigation and prosecution extremely limited”, afferendo a motivo che “une enquête sur la situation en Afghanistan ne servirait pas à ce stade les intérêts de la justice”.

È proprio l’utilizzo dello sfuggevole ed ambiguo concetto di “interesse della giustizia” a rendere la decisione ancor più criticabile. L’articolo 53(1) dello Statuto di Roma recita “Le Procureur […] ouvre une enquête, à moins qu’il ne conclue qu’il n’y a pas de base raisonnable pour poursuivre en vertu du présent Statut. Pour prendre sa décision, le Procureur examine […] s’il y a des raisons sérieuses de penser, compte tenu de la gravité du crime et des intérêts des victimes, qu’une enquête ne servirait pas les intérêts de la justice”.

La scelta della Chambre Préliminaire appare dunque criticabile proprio tenuto conto del fatto che siano esplicitamente la “gravità del crimine” e “gli interessi delle vittime”, a servire da guida per l’applicazione del concetto di interesse della giustizia. E anzi, ancor più paradossale sembra l’esplicita spiegazione, da parte dei giudici della Corte, di criteri di ammissibilità estranei al documento fondamentale della Corte, quali “the likelihood that investigation be feasible and meaningful under the relevant circumstances’ (para. 35), ‘organisational and financial sustainability’ (para. 88), nonchè “resource constraints” (para. 95).

Se da un lato, dunque, sembrano molteplici i fallimenti della giustizia penale internazionale contemporanea, dall’altro, essa sembra essere più attuale che mai. A fine 2017, l’assemblea degli stati parte della CPI ha adottato una risoluzione che ha, dopo un decennio di negoziati, attivato la giurisdizione della Corte sul crimine di aggressione a partire da luglio 2018.

Già dal 1998 il crimine di aggressione fu inserito all’interno dello Statuto, ma l’uso della sua giurisdizione fu sospeso finché non fossero state definite le specifiche condizioni per il suo esercizio, approvate alla Conferenza di Kampala del 2010. L’uso della giurisdizione fu, anche in quel caso, soggetto ad una duplice condizione sospensiva: in primis, si sarebbe dovuto aspettare la ratifica dei relativi emendamenti da almeno 30 stati parte; in secondo luogo, si sottometteva la decisione finale ad un parere favorevole dell’assemblea degli stati parte.

A conferma di tale rilevanza, la recente notizia del deposito di un ricorso da parte di un team di avvocati francesi relativo alle politiche migratorie dell’Unione Europea, accusata di crimini contro l’umanità nel corso della crisi umanitaria in Libia. Nonostante la CPI non comprenda la possibilità di legittimazione attiva da parte di individui, il Procuratore, ex Art. 15(1) dello Statuto, può decidere di aprire un’inchiestade sa propre initiative au vu de renseignements concernant des crimes relevant de la compétence de la Cour”. L’analisi di questo dossier, oltre ad essere decisamente prematura, esula dal presente articolo, ma rammenta della centralità della CPI, nonostante il crescendo di fallimenti.

Infine, la giustizia penale internazionale, forse complice una fase calante della Corte penale dell’Aia, sembra muoversi verso nuove sfide. Complici le molteplici sentenze capitali comminate nei confronti di ex combattenti di Daesh in Iraq e Siria, si moltiplicano le voci su un possibile ricorso ad un tribunale penale internazionale ad hoc per gli ex jihadisti con cittadinanza europea, che possa coniugare garanzie procedurali proprie del diritto europeo e necessità di giustizia. La CPI, in questo contesto, sembrerebbe inadatta a espletare un’azione positiva, in virtù della sua natura pattizia. In primo luogo, la Corte non ha ad oggi giurisdizione rationae loci per la Siria né per l’Iraq. D’altro canto, la possibilità che la situazione sia riferita dal Consiglio di Sicurezza, con la Siria sotto l’ala protettrice di Mosca, resta una possibilità di remota realizzazione.
In conclusione, lo “stato di salute” della giustizia penale internazionale potrebbe sembrare incerto. Ciononostante, la sua attualità resta inalterata, così come la sua ineludibilità. La CPI è certamente un organo imperfetto, ma difficilmente potremmo immaginare un mondo migliore senza gli sforzi dell’Aia per garantire alla giustizia i criminali internazionali. E ciò senza contare le evidenti critiche da parte degli Stati Uniti d’America concernenti la sua azione, di concerto con altri stati “gelosi” della propria sovranità come Cina e Federazione Russa. E’ forse per questo che la giustizia penale internazionale potrebbe tornare al “vecchio” metodo di tribunali penali ad hoc, o tribunali misti, nel contesto dei conflitti in Siria ed Iraq. Il futuro, seppur incerto, è sicuramente di indubbio interesse.