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Unione Europea e Cina: visione strategica unitaria e volontà nazionali

L’ascesa della Repubblica Popolare Cinese ad attore di primissimo piano da un punto di vista geopolitico, oltre che economico, è sempre più evidente. Dopo decenni di alta e costante crescita economica, che hanno permesso alla Cina di divenire il secondo paese al mondo per valori di PIL nominale, il colosso asiatico punta ora a far valere il proprio peso sul piano della politica internazionale, espandendo la sua sfera d’influenza ed aprendo nuovi scenari di dialogo (e contrapposizione) con le altre grandi potenze.

Partendo da questi presupposti, anche l’Unione Europea si è mobilitata per elaborare una strategia efficace, che in un’ottica di medio-lungo periodo potesse fungere da cornice per i rapporti con l’ormai consolidata potenza asiatica.

Il primo vero tentativo dell’UE di dotarsi di una visione strategica che guidasse le sue interazioni con la Cina risale al 2006, ma i profondi cambiamenti interni che i due attori hanno attraversato nella decade successiva hanno ben presto reso obsoleti gli originali presupposti per un’intesa. Pertanto, nel 2016 la Commissione Europea ha prodotto un nuovo report, intitolato Elements for a New Strategy on China, nel quale si identificano le principali aree in cui rafforzare o iniziare cooperazioni con la Repubblica Popolare Cinese, nonché i ‘principles of engagement’, ossia i principi cardine che regolino tali cooperazioni. Tra questi ultimi, il documento pone grande enfasi sulla necessità di utilizzare una “voce forte, chiara ed unificata” nei rapporti tra l’Europa e la Cina, sia nel caso in cui essi siano condotti direttamente dall’UE, sia nel caso in cui si sviluppino a livello bi- o multi-laterale.

Al fine di vedere rispettati i principi e gli interessi economici comunitari, la Commissione Europea ha deciso di puntare sul peso specifico dell’UE nella sua unitarietà, cercando di evitare la situazione di ‘Davide contro Golia’ nella quale si troverebbero gli stati membri qualora agissero singolarmente. Nello specifico, se considerata come attore unitario, l’Unione registra valori di PIL nominale superiori a quelli cinesi, andando anche a occupare una porzione paragonabile per quanto riguarda il commercio internazionale sia in termini di importazioni sia di esportazioni. Tali livelli non sono neanche lontanamente avvicinabili dai singoli stati membri, nemmeno da quelli che presentano gli indicatori economici e demografici migliori.

La necessità di agire come attore unitario nei confronti della Cina è stata riaffermata in un documento che la Commissione, con il contributo dell’alto rappresentante e vice presidente della Commissione Federica Mogherini, ha pubblicato lo scorso 12 marzo in occasione di una sessione plenaria del Parlamento Europeo a Strasburgo. Il breve documento (16 pagine in totale) intitolato EU-China: A Strategic Outlook porta con sé un elemento di novità importante: per la prima volta in un documento ufficiale, la Cina viene descritta come un attore che è, simultaneamente e in diversi ambiti, un partner col quale cooperare al fine di raggiungere obiettivi condivisi” e “negoziare quando gli interessi reciproci devono essere bilanciati”, ma anche un “competitore nella corsa alla leadership del settore tecnologico”, nonché un vero e proprio “rivale sistemico che promuove un modello di governance alternativo”. Pertanto, la Commissione Europea ha sottolineato la necessità di adottare un approccio flessibile e pragmatico” comune che permetta tanto all’UE, quanto a quegli stati membri che dovessero intavolare relazioni bi- o multi-laterali con la Cina, di “difendere i propri interessi e valori”.

Tuttavia, la recente visita del presidente della Repubblica Popolare Cinese Xi Jinping a due Paesi fondatori dell’UE – Italia e Francia – tenutasi tra il 21 e il 26 marzo scorsi, ha dimostrato come trasporre questa volontà di creare un fronte comune in azioni concrete sia tutt’altro che semplice. Infatti, Italia e Francia hanno adottato approcci profondamente diversi nelle loro interazioni con la massima autorità politica cinese; si è denotata anche una diversa propensione ad avallare l’imponente Belt and Road Initiative (BRI), un’opera con cui la Cina mira a garantirsi vie di comunicazione e di commercio dirette con l’Europa ed il suo enorme mercato interno.

Una recente analisi dell’Istituto per gli Studi di Politica Internazionale (ISPI) ha sostenuto che la BRI non sarebbe un progetto votato unicamente all’interscambio commerciale: Pechino è riuscita ad aumentare enormemente la propria influenza politica nell’area del sud-est asiatico e dell’Asia centrale tramite investimenti diretti in Paesi che hanno accettato la costruzione di quest’opera trans-continentale sul proprio territorio. Accettando gli investimenti cinesi, questi paesi hanno contratto debiti nei confronti della Cina che si trovano poi impossibilitati a saldare, se non con la cessione di lunghe concessioni di territori e altre infrastrutture. Il caso dello Sri Lanka, trovatosi costretto a garantire alla Cina la concessione del porto di Hambantota per 99 anni, è emblematico dei rischi connessi alla BRI. Inoltre, sempre secondo la già citata analisi ISPI, i mutui benefici in termini commerciali promessi da Pechino tramite la BRI sarebbero in realtà molto sbilanciati a favore dell’export cinese.

Al suo arrivo a Roma, Xi Jinping è stato accolto da alte cariche istituzionali italiane tra cui il premier Giuseppe Conte e il presidente della Repubblica Sergio Mattarella. Gli incontri tra i vertici dei due paesi sono risultati nella ratifica di un accordo commerciale per un valore complessivo di circa 2,5 miliardi di euro e, ancora più importante, nella firma di un Memorandum of Understanding sulla BRI, il quale dovrebbe favorire ingenti investimenti cinesi nel porto di Trieste. Benché quest’ultimo documento non abbia natura legale vincolante, la firma italiana rappresenta un dato in completa controtendenza con la posizione da sempre tenuta dai vertici dell’UE e dalle principali economie europee, le quali non hanno mai risparmiato critiche e perplessità sulla natura dell’opera. L’Italia va dunque ad aggiungersi ai 13 stati membri dell’UE che avevano già ratificato simili accordi con Pechino, divenendo anche il primo paese del G7 ad avallare l’iniziativa.

Ciò che unisce i paesi europei firmatari di tali accordi è la ricerca di investimenti mossa da necessità interne di stimolare la crescita economica. La Cina si è sempre dimostrata incline ad irrogare ingenti somme di liquidità nei paesi che firmano accordi simili, come accaduto ad esempio con Grecia e Portogallo all’indomani della crisi economica che, intorno al 2010, aveva afflitto questi Paesi in maniera particolarmente grave.

Per contro, la visita del presidente Xi Jinping in Francia si è caratterizzata per la presenza congiunta del presidente francese Emmanuel Macron, della cancelliera tedesca Angela Merkel e del presidente della Commissione Europea Jean-Claude Juncker. Questa peculiarità denota la volontà di Francia e Germania di guidare la politica estera europea, come già indicato dal Trattato di Aquisgrana, nonché la propensione dei due paesi a coordinare le proprie posizioni nei rapporti con la Cina, al fine di ottenere una posizione più favorevole in sede negoziale. L’approccio francese sembra aver dato frutti migliori rispetto a quello adottato dal governo di Roma, in quanto gli accordi siglati tra Macron e Xi Jinping hanno un valore stimato intorno ai 40 miliardi di euro (di cui 30 saranno versati direttamente da Pechino per l’acquisto di velivoli dalla compagnia francese Airbus). Inoltre, le cooperazioni tra Parigi e Pechino sono state formalizzate tramite una dichiarazione molto meno stringente rispetto al Memorandum firmato dall’Italia e i tre leader europei presenti all’incontro hanno dichiarato di aspettarsi delle azioni concrete che vadano verso l’apertura totale all’economia di mercato da parte cinese, prima di avallare la costruzione della BRI. Come esplicitamente dichiarato da Angela Merkel, “gli europei vogliono giocare un ruolo attivo nella realizzazione della BRI”, purché “essa porti mutui benefici, ma su questo punto rimangono ancora diverse perplessità”.
Ciononostante, le perplessità espresse dall’asse franco-tedesco e condivise dal presidente della Commissione Europea sembrano essere già state superate da almeno metà degli stati membri dell’Unione, i quali hanno sottoscritto accordi più o meno stringenti che li legano alla Cina. La volontà espressa dall’UE di creare un fronte unitario nei rapporti tra Europa e Repubblica Popolare Cinese sembra scontrarsi inevitabilmente con il volere dei singoli stati membri, che rimangono gli ultimi depositari del potere decisionale in materia. Questo potrebbe far definitivamente tramontare il progetto di Bruxelles di ‘parlare con una voce sola’ con Pechino, aprendo a contrattazioni bilaterali o multilaterali basate sulle volontà dei singoli paesi.